DEL CENTRALISMO A LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN

por Sergio Daniel Rivera García

La parte fundamental para el desarrollo de las sociedades y su evolución, sin lugar a dudas, es la educación, y desde siempre en la existencia del hombre, la educación, en su naturaleza, ha ido permitiendo el crecimiento y desarrollo de nuestro país. En 1921, la educación se convirtió en un compromiso del Estado formando la Secretaría de Educación Pública (SEP), impulsada por José Vasconcelos, sería la máxima rectora que se encargaría de educar a todo el pueblo mexicano.

Este por 70 años fue un sistema centralizado, donde la administración y funcionalidad, se manejaba sólo en la capital del país, intentando darle cobertura a todos los estados, sin embargo, esta funcionalidad, comenzó a deprimir al mismo sistema, el fuerte crecimiento de la población y la gran demanda educativa, hacia insostenible este tipo de manejo, fue entonces en 1992 cuando se firma un Acuerdo Nacional para Modernización de la Educación Básica, donde se estipula que el sistema dejará de ser centralizado y le otorga gran parte del poder de decisión en la educación a los estados, municipios y padres de familia, dando un paso enorme en la descentralización de la SEP.

Sin embargo, las especulaciones de los verdaderos motivos que orillaron al Sistema Educativo Mexicano (SEM) a descentralizarse fueron generándose, dándonos a pensar en algunas ocasiones, que esta descentralización traía muchos trasfondos e intereses de otras índoles políticos.

Desde la época de Miguel de la Madrid existía ya una firme propuesta de llevar esta acción, pero fue hasta la dirigencia presidencial de nuestro país encabezado por Salinas de Gortari que se logro desarmar este modelo educativo, y logra federalizarlo, término que ya se utilizaba pero sin embargo estaba mal empleado.

La Constitución de 1917 dispuso que la educación primaria de México sería universal, gratuita y obligatoria y quedaría a cargo de los municipios, así como la educación secundaria quedaría a cargo de los estados. Sin embargo Vasconcelos al crear la SEP sostuvo que tanto los estados como los municipios no tenía la capacidad ni los recursos para efectuar correctamente este ejercicio. Fue por esto que en la reforma de 1934 otorgó el poder de legislar para unificar y coordinar la educación de todo el país permitiendo centralizar la política educativa y el diseño de los planes y programas escolares.

Con el paso del tiempo esta centralización fue ineficiente, al grado que, en el último ciclo escolar administrado bajo este sistema, la SEP sufre un vuelco total ya que tenía bajo su control 117 mil escuelas en todo el país, alrededor de 650 mil maestros y trabajadores, más de 16 millones de alumnos, y aportaba más del 80% del gasto total de la educación. Este manejo lento de la SEP, por su magnitud y estructura burocrática gastaba muchos recursos para su manutención, recursos que pudieron ser destinados al proceso de enseñanza. Según el presidente, esto había sido la causa de la baja calidad en la enseñanza, por lo cual comenzó 1978 la desconcentración administrativa.

En este proceso, la descentralización se refería a delegar poderes y funciones de una institución superior a otra de menor nivel dando autonomía de decisiones en algunos aspectos, representando la autoridad central al nivel del estado, la región o municipio.

Desde 1943 entró al juego educativo del país, una organización impulsado por el mismo gobierno que unificó a los maestros formando así una fuerza magisterial y visto como un gran poder político, nació el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Esta creación trajo consigo dos consecuencias, en primer lugar, permitió que las disidencias fueran disminuyendo gradualmente, y  en segundo lugar, permitió que la SEP aplicara en todo el país sus políticas de educación, negociando así salarios, prestaciones y problemas magisteriales de forma centralizada, formulando así un Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE para ejercer estas tareas de negociación con la SEP. Incluso para garantizar la lealtad del SNTE con el PRI, comenzaron a otorgar posiciones políticas al SNTE tanto en los congresos locales como federales permitiendo que algunos maestros hicieran una carrera como funcionarios de la SEP, pero, al ser militantes del SNTE, suponía que su lealtad no sería para la parte oficial, de manera que al sentarse a las negociaciones SEP y el SNTE  se generaba un pacto corporativista que el mismo gobierno alentaba y toleraba.

Al efectuarse la descentralización, muchos militantes del SNTE consideraron que esta era una acción para desmantelar el mismo sindicato y desnacionalizar la educación. Es por esto que se decía que en fondo, el objetivo verdadero de la descentralización iba enfocado a consumir la estructura del SNTE que se había convertido en un freno a cualquier reforma o racionalización de la SEP. El SNTE ha sido una herramienta policita muy eficaz en los periodos electorales y demostró tener una gran capacidad de organización muy grande, lo cual, suena lógico, el PRI deseara desmantelar esta maquinaria política que ha probado su eficiencia, visualizando como un arma de dos filos.

Sin embargo en el proceso, gran parte del SNTE aprobó la descentralización del SEM y esto generó fuertes inquietudes y problemas con algunos maestros que no estaban de acuerdo con las acciones de aprobación de su gremio sindical, y desaprobaban los esfuerzos del mismo para calmar las aguas. Por esto algunos estados como Chiapas y Oaxaca, apoyados por partidos políticos de izquierda, se unificaron en una organización que impulsara sus corrientes disidentes, formando así la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación  (CNTE).

Otra explicación posible a la cuestión de por qué el gobierno decidió descentralizar la educación era que existía una atmosfera internacional favorable a esta tendencia. México tenía una posición subordinada, y grandes potencias mundiales, manejaban una educación descentralizada, y con el afán de entrar a una sociedad comercial con estos países, se dice, fue el motor que impulso la descentralización de la educación, sin embargo en la característica de desarrollo de este ejercicio, México quedo bajo un sistema educativo, que al descentralizarse, pero no del todo, formuló un nuevo modelo sistemático educativo, que no se había visto en ningún país.

Otra razón para efectuar esta ruptura de la centralización educativa se apoyaba más a la falta de control y eficacia del SEM, cómo podía la SEP dirigir la educación se era incapaz de controlarse a sí misma. El mantener el sistema de esta manera generaba muchos conflictos y fuertes problemáticas concentradas en una SEP centralizada y que no podía darle cavidad a las situaciones de todo el país. Es por esto que se considera que el propósito fue que al delegar poderes a los estados y municipios, estos darían solvencia directa a las situaciones y necesidades generadas, de manera que, se logró descentralizar los conflictos. Esto quedó demostrado en 1993 con los conflictos generados en Oaxaca y Nuevo León, aunque tuvieron cobertura nacional en prensa, no afectaron al conjunto del SEM, logrando que ambas situaciones fueran causadas a negociaciones con los gobiernos estatales donde la SEP y SNTE fueron los que aparecieron recurrentemente.

En resumen, la descentralización del SEM obedece a varias causas, entre ellas: fortalecer el federalismo, disminuir la ineficiencia del sistema, modificar las relaciones con el SNTE, administrar mejor el conflicto y mejorar la imagen internacional del SEM.

El Acuerdo significa una transferencia de recursos y responsabilidades, transfiriendo así a los estados alrededor de 100 mil edificios escolares e inmuebles, 22 millones de bienes muebles, entre vehículos, computadoras, mobiliario escolar, equipo de oficina, entre otros, la responsabilidad de garantizar la educación a más de 2 millones de alumnos en preescolar, 9 millones en primaria, 2 millones y medio en secundaria y más de 75 mil estudiantes de normal. También se transfieren más de 513 mil plazas de maestros y más de 115 mil puestos administrativos, con todo y sus prestaciones, antigüedad y derechos sindicales. Y en ese primer ciclo escolar 1992-1993 la SEP canalizó más de 24 millones de nuevos pesos y recursos extraordinarios para compensar ciertas desigualdades regionales.

Sin embargo, la SEP mantiene centralizado la normatividad, es decir, las decisiones importantes, evaluar el sistema y, con base a las normas y la evaluación, asignar recursos. En otras palabras se mantiene descentralizada la operacionalidad del sistema, pero se conserva centralizado el poder.

Esta descentralización cambio las relaciones del SEP y el SNTE, modificando los patrones de conducta política de la organización sindical. En un principio esta cambio comenzó con la salida de Carlos Jonguitud Barrios dirigente del SNTE y la entrada de la Profr. Elba Esther Gordillo Morales quien entró emprendiendo reformas que respondía claramente a las críticas de los disidentes y a la amenaza real de un poder de base democrático que fuera erosionando.

Sin embargo, se identifican al menos cuatro tipos de sindicalismo dentro del SNTE según Susan Street. El sindicalismo patrimonialista, el cual entrelaza sus intereses con las burocracias de los gobiernos y el PRI en los estados. El sindicalismo interlocutor, el cual préndete seguir siendo intermediario privilegiado entre las demandas de los maestros, y la administración central de la SEP. El sindicalismo democratizante, los cuales niegan todo tipo de diálogo y participación con sus adversarios, como lo maneja la CNTE. Y por último, el sindicalismo proteccionista, que reúne a partidarios de las tres tendencias anteriores, y que tienen como meta defender la supervivencia del sindicato en contra de grupos que abogan por su desaparición.

El camino de la descentralización aun se recorre en estos días, y la inspiración neoliberal, corriente que aplaude la descentralización, busca que se lleve a la educación donde el Estado sea la fuente de recursos, pero que la administración la realice el sector privado y controle las escuelas, Esto propone que los alumnos obtengan bonos educativos para comprar su educación, generando así una desigualdad de oportunidad de educativa, es decir, lo padre con más recursos, pueden agregar más dinero a los bonos educativos y aspirar ando a una mejor escuela con mayor calidad, mientras los pobre no podrá hacerlo y entrará a una escuela donde existen condiciones de desventaja, esto agrega una discriminación por origen de clases sociales.

Considero que la descentralización tal y como se ha dado en el SEM, ha sido correcta y efectiva, pienso que se ha logrado mucho y, sobretodo, permite detectar las circunstancias particulares de cada estado, municipio o región donde la educación debe abordar alternativas educativas para mejorar la calidad social. Sin embargo, la problemática visualizada es en la centralización del poder, no por estar centralizada, sino que al ser mal manejada, genera fuertes impactos negativos a la educación del país, y se toman decisiones equivocadas que afectan fuertemente al SEM y a sus recursos, creo firmemente que esto sucede porque la SEP y ese poder, es manejado por personas que no están especializados en las necesidades educativas y difícilmente conocen las circunstancias reales de nuestro país y su educación.

Siento que el SEM va en camino a las tendencias neoliberales planteadas anteriormente, la ahora reforma educativa, y este fuerte cambio en el SEM que ha comenzado a generarse, responde casualmente, a las mismas circunstancias planteadas cuando inició la descentralización. Esta reforma, como lo fue la descentralización, busca nuevamente, fortalecer el federalismo, y llevarlo a nivel mucho más autónomo, espero que no llegue a una privatización como lo maneja esta corriente neoliberal. También busca una vez más, disminuir la ineficiencia del sistema, conllevando ahora a una reforma a la Ley General de Educación. Nuevamente busca, modificar las relaciones con el SNTE, presionando a otra renovación sindical, buscando nuevamente, sino es desintegrar el gremio, si reestructurarlo y desestabilizar ese poder político y organizativo que se ha ganado, y que en tiempos de la descentralización del sistema, no se pudo lograr como hubieran deseado. Y por último y nuevamente, administrar mejor el conflicto, pero sobretodo, mejorar urgentemente la imagen internacional, y ahora hasta la nacional, del SEM. 

Estamos escribiendo una historia en la educación de México, que creo tiene el mismo subtexto que hace poco más de 20 años, y como en aquellos años, hoy vivimos una gran polémica a costa de este fuerte movimiento en el SEM. Tal y como inicie mis conclusiones, considerando que la descentralización ha sido correcta y efectiva mencionado algunas importantes problemáticas, espero que en 20 años más, considere de esta reforma la misma opinión, pero sin mencionar importantes problemáticas, no me gustaría que el autor del libro Carlos Ornelas, tenga la oportunidad  de reescribir el capitulo y titularlo ahora “Del federalismo la reformación de la educación”, y que al leerlo, vaya parecer como los refritos de las telenovelas, una historia muy similar, pero con muchos más problemas.